今后国土空间管理全过程将采用统一的用地用海分类标准。近日实施的《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》，是实施国家自然资源统一管理、建立国土空间开发保护制度的一项重要基础性标准，对于自然资源部履行“两统一”和“多规合一”职责具有长远的历史意义。

随着《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》(以下简称《分类指南》)的实施，今后国土空间管理全过程将采用统一的用地用海分类标准。自然资源部副部长庄少勤指出，《分类指南》是实施国家自然资源统一管理、建立国土空间开发保护制度的一项重要基础性标准，对于自然资源部履行“两统一”和“多规合一”职责具有长远的历史意义。

“由于各部门用地用海分类的管理目标不同、标准内涵不一、名词术语不同，各自有各自的方言，国家层面没有统一的用地用海分类标准，相当于没有一个统一的‘普通话’。”庄少勤说，自然资源部决定将分类名称改为《分类指南》，从打通“两规”、打通陆海、到打通调查、规划和用途管制等国土空间各环节管理，最终形成了覆盖全域全要素全过程的统一的用地用海分类。

据介绍，《分类指南》适用于国土调查、国土空间规划到用途管制，并延伸到土地审批、不动产登记等工作。

整合多项原标准

据自然资源部总规划师、新闻发言人吴海洋介绍，为履行统一行使全民所有自然资源资产所有者和统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，加快建立自然资源统一调查监测评价和确权登记制度，建立“多规合一”的国土空间规划体系并监督实施，自然资源部研究制定了《分类指南》。《分类指南》整合了原《土地利用现状分类》《城市用地分类与规划建设用地标准》《海域使用分类》等分类标准。

庄少勤透露了一个细节：《分类指南》研究起草过程历时两年多，这足以说明《分类指南》制定的复杂性。

庄少勤说，2018年，十九届三中全会审议通过的《深化党和国家机构改革方案》中明确了自然资源部“两统一”和“多规合一”等重要职责。“两统一”即统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，“具体职责有统一调查和确权登记，建立空间规划体系并监督实施，推进‘多规合一’，实现土地利用规划、城乡规划等有机融合”。庄少勤说，机构改革前，空间性规划重叠冲突的重要原因之一就是基础分类的不统一、不衔接。

“自然资源部组建以后，就启动了对相关标准的梳理和前期研究工作。”庄少勤指出，“多规合一”改革前，相关部门在各自业务领域对用地用海分类都有各自的标准和实践基础。城乡规划管理部门有《城市用地分类与规划建设用地标准》，土地管理部门有《土地利用现状分类》，海洋管理部门有《海域使用分类》，但国家层面没有统一的用地用海分类标准。

庄少勤说，《分类指南》体现了统一性。按照“两统一”和“全生命周期管理”要求，《分类指南》“不是原有城乡规划、土地利用规划和海洋功能区划工作的简单拼凑，而是在机构改革过程中实现业务融合、职能融合，真正发生了‘化学反应’”。

“各类空间规划特别是市县国土空间总体规划编制首先要使用新的分类，今后国土空间管理全过程将采用统一的用地用海分类标准。”庄少勤介绍说，《分类指南》贯彻生态优先、绿色发展为导向的高质量发展要求，坚持陆海统筹、城乡统筹、地上地下空间统筹，设置了“湿地”“农业设施建设用地”“物流仓储用地”等地类，体现了保护生态、保护耕地、保障新业态发展等要求。此外，《分类指南》设置了“留白用地”，鼓励土地混合使用和空间复合利用，并为地方制定差别化细则留有空间。

实现全过程统一

据自然资源部国土空间规划局局长张兵介绍，原《土地利用现状分类》、原《城市用地分类与规划建设用地标准》以及原《海域使用分类》都有自己的分类标准。《分类指南》在这些分类基础上进行了整合归并，依据国土空间的主要配置利用方式、经营特点和覆盖特征等因素，对国土空间用地用海类型进行归纳、划分。

《分类指南》实施后，这些分类实现了全过程统一，并适用于“国土调查、监测、统计、评价，国土空间规划、用途管制、耕地保护、生态修复，土地审批、供应、整治、执法、登记及信息化管理等自然资源管理的全过程各环节工作”。张兵说，在具体使用中，不同环节的工作可以使用不同的分类层级，《分类指南》也对此作了原则性规定。

据张兵介绍，《分类指南》实现国土空间的全域全要素覆盖。首先，在全域实现陆海全覆盖。《分类指南》遵循陆海统筹原则，将用海与用地分类作为整体考虑，将陆域国土空间的相关用途与海洋资源利用的相关用途在名称上尽可能进行统筹和衔接；由于无居民海岛多与周边海域一并开发利用，其现行用途分类与海域基本一致，因此将海域和无居民海岛视为整体进行分类。

其次，在陆域实现生产、生活、生态等各类用地全覆盖。《分类指南》的耕地、园地、林地、草地等用地分类衔接土地利用现状分类，并结合第三次全国国土调查的最新成果，对含义进行了修改完善，同时将“湿地”正式纳入用地用海分类，体现生态空间保护和治理的重要性；建设用地设置了“居住用地”“公共管理与公共服务用地”“商业服务业用地”等一级类，涵盖城乡建设、基础设施建设等各类用地的基本功能。

对耕地严格管理

“《分类指南》首次明确将‘农业设施建设用地’单独列为一级类，下设‘乡村道路用地’‘种植设施建设用地’‘畜禽养殖设施建设用地’和‘水产养殖设施建设用地’四个二级类，将破坏耕作层的农业设施相关用地单设一类。”张兵说，《分类指南》切实防止耕地“非农化”“非粮化”，适应了目前农业农村发展的新形势、新特点。

就《分类指南》如何与《第三次全国国土调查耕地资源质量分类工作方案》（以下简称《三调分类》）有机衔接与融合统一，自然资源部自然资源调查监测司司长苗前军说，在分类标准上，自然资源部坚持《分类指南》与《三调分类》的统筹衔接。

自然资源部海域海岛管理司司长高忠文说，《分类指南》中涉及海洋资源的分类充分体现陆海统筹原则，同时，进一步整合、优化了原有的海洋功能区划、《海域使用分类》以及用岛类型等分类体系，为用海用岛管理搭建了统一的总体框架和分类基础。

自然资源部国土空间用途管制司副司长赵毓芳说，《分类指南》的制定和颁布，对自然资源部依法依规依标准组织实施用途管制意义重大。《分类指南》对城市和农村土地在地类上进行了细分，实现城乡并列、同一口径。将“农村宅基地”“农村社区服务设施用地”与“城镇住宅用地”“城镇社区服务设施用地”并列，统一都归入“居住用地”一级类，形成完整的居住用地功能，有利于对国土空间实施全域全类型管理。

赵毓芳说，《分类指南》将“乡村道路”“种植设施建设用地”“畜禽养殖设施建设用地”“水产养殖设施建设用地”作为二级类，归入“农业设施建设用地”一级类，并界定为“对地表耕作层造成破坏的”，更加符合农村的实际需要，更加有利于强化和规范农村建设用地的管理，对于防止“非农化”具有积极重要的意义。

赵毓芳说，下一步，自然资源部将以《分类指南》为基础，根据地类的主要功能制定差别化、精细化的用途管制措施。其中，对于耕地和具有重要生态功能的用地实行更加严格的管理，细化用途转用管控规则。按照业态类型和用地特点等制定分类管理的措施，支持和规范农村产业发展用地；加强土地用途转用的管理，完善“制度+技术”的监管体系。